1. Исходные данные.
1.1. Наименование мероприятия: «Анализ реализации в Красноярском крае Федерального конституционного закона от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа».
1.2. Основание для проведения мероприятия: пункт 1.4.5. годового плана работы Счетной палаты Красноярского края на 2014 год.
1.3. Объекты мероприятия: управление территориальной политики Губернатора Красноярского края, управление кадров и государственной службы Губернатора Красноярского края, министерство финансов Красноярского края, министерство экономики и регионального развития Красноярского края, министерство по делам Севера и поддержке коренных малочисленных народов Красноярского края, министерство инвестиций и инноваций Красноярского края, министерство здравоохранения Красноярского края, министерство социальной политики Красноярского края, министерство образования и науки Красноярского края, министерство строительства и архитектуры Красноярского края, органы местного самоуправления Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов.
1.4. Период проведения мероприятия: с 15 сентября по 10 декабря 2014 года.
1.5. Проверяемый период: 2005-2013 годы.
2. Основные выводы по результатам мероприятия
Реализация объединительного процесса, очерченного положениями Федерального конституционного закона от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» и Указа Президента Российской Федерации от 12.04.2005 № 412 «О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», завершена.
Объединенный Красноярский край получил ускорение экономического развития, обеспечил сохранение и расширение достигнутого уровня социальной поддержки населения на территории бывших автономных округов, ежегодное увеличение бюджетной обеспеченности муниципальных бюджетов и финансирование из краевого бюджета мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие Таймыра и Эвенкии.
Достигнуто повышение качества управления государственными финансами объединенного Красноярского края.
При этом следует отметить, что как на федеральном, так и на региональном уровне не приняты законы, определяющие особый статус административно-территориальных единиц, созданных в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, а также постановление Правительства Красноярского края об утверждении Порядка образования территории традиционного природопользования малочисленных народов краевого (регионального) значения и перечня документов, необходимых для принятия решения об образовании территории традиционного природопользования малочисленных народов краевого (регионального) значения.
Реализация процессов объединения происходила в отстутствие стратегического планирования социально-экономического развития объединенного Красноярского края.
Пакет инвестиционных проектов объединенного Красноярского края получил государственную поддержку не в полном объеме. Реализация проектов осуществлялась с нарушением установленных сроков, увеличением стоимости, характеризуется недостижением запланированного бюджетного (налогового) эффекта. Отмечается недостаточный контроль со стороны органов исполнительной власти Красноярского края.
Последствием оптимизации структуры управления на территории бывших автономных округов явились практически полная ликвидация территориальных подразделений федеральных органов государственной власти, повлекшая снижение качества государственного управления и возникновение сложности с реализацией населением своего конституционного права на получение разного рода государственных услуг.
Повышение бюджетной самостоятельности объединенного Красноярского края в условиях изменения федерального налогового, бюджетного и таможенного законодательства сопровождалось увеличением долговой нагрузки и снижением бюджетной устойчивости.
Значительная дополнительная нагрузка бюджета Красноярского края, связанная с обеспечением выполнения расходных обязательств на территориях бывших Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, определяется территориальной спецификой муниципальных образований (удаленность и труднодоступность, ограниченный срок и дороговизна завоза грузов для нужд населения и муниципалитетов, высокие издержки жилищно-коммунального хозяйства).
Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский муниципальные районы являются территориями с особыми социальными условиями (2% населения региона, проживающего в границах бывших автономных округов, получают более 15% всей социальной поддержки Красноярского края) при низкой деловой активности хозяйствующих субъектов и наихудших по краю показателях занятости населения.
Достигнутые результаты объединения позволяют вести речь лишь о завершении первого этапа объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов.
Полное завершение процесса объединения может быть достигнуто посредством реализации всего пакета инвестиционных проектов объединенного Красноярского края.
Дальнейшее экономическое развитие Красноярского края в рамках завершающего этапа объединения может быть обеспечено путем системного, сонаправленого с деятельностью органов власти Российской Федерации программного развития Арктической зоны Красноярского края, задействующего огромный ресурсный потенциал Севера, и обеспечивающего реализацию особого статуса территорий, расположенных в границах бывших автономных округов.
3. Основные нарушения, выявленные в ходе анализа
По результатам проведенного мероприятия выявлены следующие недостатки реализации в Красноярском крае Федерального конституционного закона от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа».
Для реализации объединения нормативная правовая база Красноярского края создана. Исключением является закон Красноярского края об особом статусе административно-территориальных единиц, созданных в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, а также нормативный правовой акт Красноярского края, определяющий направления стратегического развития объединенного Красноярского края.
Отсутствует постановление Правительства Красноярского края об утверждении Порядка образования территории традиционного природопользования малочисленных народов краевого (регионального) значения.
В ходе реализации объединительных процессов возникли сложности с реализацией населением муниципальных районов своего конституционного права на получение разного рода государственных услуг.
Система государственного прогнозирования объединенного Красноярского края характеризуется отсутствием долгосрочных прогнозов социально-экономического развития.
Этап реализации в Красноярском крае инвестиционных проектов, очерченный рамками Указа Президента Российской Федерации от 12.04.2005 № 412 «О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», завершен.
В ходе его реализации органами исполнительной власти Красноярского края не обеспечен достаточный контроль за ходом реализации предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 12.04.2005 № 412
«О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» инвестиционных проектов.
Потенциал административной поддержки реализации процесса объединения органами исполнительной власти Российской Федерации задействован не в полной мере.
Принятые региональные меры государственной поддержки реализуемых инвестиционных проектов (в форме предоставления налоговых льгот, а также предоставления средств краевого Инвестиционного фонда) не обеспечили достижение запланированных результатов их реализации. Инвестиционные проекты реализованы с нарушением установленных сроков, увеличением стоимости, недостижением запланированного бюджетного (налогового) эффекта.
Достигнутые результаты позволяют вести речь лишь о завершении первого этапа объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. Завершение процесса объединения может быть достигнуто посредством полной реализации пакета инвестиционных проектов объединенного Красноярского края.
В ходе реализации первого этапа объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов объединенному Красноярскому краю не удалось достичь позиций «региона-локомотива роста» экономики Российской Федерации.
Не была достигнута цель развития расположенных в границах бывшего Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов территорий с особым статусом.
Развитие ресурсного потенциала Таймыра и Эвенкии может обеспечить дальнейшее ускорение социально-экономического развития Красноярского края.
В процессе объединения Красноярский край к 2013 году практически перестал являться получателем федеральной дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Методика расчета дотации не учитывает особый статус административно-территориальных единиц, образованных в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) Эвенкийского автономных округов.
Органами государственной власти объединенного Красноярского края приняты меры по повышению эффективности межбюджетных отношений на территории объединенного Красноярского края.
Темпы развития экономики региона за период с 2005 по 2013 годы не обеспечили роста доходов консолидированного бюджета Красноярского края, достаточного для обеспечения расходов объединенного Красноярского края.
Поступательное увеличение доходов в 2005-2011 годах под влиянием федерального налогового и таможенного законодательства сменилось их снижением и последующим сохранением на уровне 2010 года.
Рост абсолютной суммы расходов консолидированного бюджета Красноярского края при неизменных доходах сопровождался увеличением дефицита бюджета (с 1,1 до 2,6% к ВРП края) и государственного долга края до 47,3 млрд рублей на конец 2013 года.
Достигнуто увеличение бюджетной обеспеченности Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов (превышающий средний по краю уровень). За период 2005-2013 годов произведены расходы краевого бюджета на решение социальных вопросов и повышение уровня качества жизни населения Таймыра и Эвенкии в сумме 0,2 млн рублей на одного жителя.
Изменение за период 2005-2013 годов социального портрета объединенного Красноярского края (в методологии Независимого института социальной политики[1]) характеризуется следующим образом.
Сохранены социальные преимущества Красноярского края: обеспеченность жильем, близкой к средней по стране величине; повышенная экономическая активность, обусловленная сохранением более молодой возрастной структуры населения; активная региональная инвестиционная политика властей. Увеличилась обеспеченность объектами социальной инфраструктуры. Рождаемость превысила средний по Российской Федерации уровень; сократился уровень безработицы. Миграционное снижение сменилось миграционным приростом. Увеличилось число экономических центров в регионе.
Доходы в среднем на душу населения края начиная с 2009 года не превышают уровень доходов в среднем по Российской Федерации.
Сохраняются социальные проблемы Красноярского края: худшее состояние здоровья населения, проявляющееся в пониженной (в сравнении со средним по Российской Федерации уровнем) продолжительности жизни населения. Число зарегистрированных преступлений превысило с 2007 года средний по стране уровень.
Не удалось решить социальные проблемы бывших округов: в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе число незанятого населения в 2,6 раза больше заявленных вакансий; сохраняется миграционный отток; в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе низкий уровень жилищного строительства, что отражается на доступности и качестве жилья. В Эвенкийском муниципальном районе удельный вес жилья, оборудованного водопроводом хотя значительно увеличился по сравнению с 2005 годом (с 0,6% до 14%), все же остается низким. Высока доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения.
В объединенном Красноярском крае сохранен и расширен перечень пособий, социальных выплат и иных мер социальной поддержки, действовавший на территориях автономных округов.
Краевые меры социальной поддержки граждан имеют территориально дифференцианные размеры в отношении идентичных категорий получателей. Часть мер социальной поддержки предоставляется в натуральной форме. Законодательство объединенного Красноярского края, определяющее меры социальной поддержки граждан, нуждается в унификации и оптимизации.
4. Информация о предложениях Счетной палаты Красноярского края
По результатам контрольного мероприятия Правительству Красноярского края предложено рассмотреть вопросы:
1) о подготовке и внесении в Законодательное Собрание Красноярского края в порядке законодательной инициативы предложения об обращении с законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания о принятии федерального закона, определяющего особый статус административно-территориальных единиц, созданных в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа (предусматривающего положения об особом порядке расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в состав которых входят административно-территориальные единицы с особым статусом);
2) о взаимодействии с федеральными органами власти по вопросам формирования документов стратегического планирования Красноярского края, во исполнение пункта 101 Стратегии национальной безопасности, во взаимодействии с Правительством Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, путем отражения пакета инвестиционных проектов объединенного Красноярского края
в стратегических документах Российской Федерации;
3) о формировании документов стратегического планирования Красноярского края с учетом необходимости решения задач:
развития Арктической зоны Красноярского края, задействующего ресурсный потенциал Таймыра и Эвенкии;
участия в федеральном проекте развития Северного морского пути;
создания на территории края специальных территорий опережающего экономического развития;
возрождения малой авиации края;
государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
повышение качества жизни граждан, проживающих на территории Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов за счет развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий;
4) о проведении процедур, направленных на повышение эффективности расходов бюджетов на осуществление закупок в территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченным сроком завоза грузов, в частности, с использованием механизмов:
определения уполномоченным органом исполнительной власти Красноярского края поставшиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг в соотвтетствии со статьей 82.1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
использования механизма предоставления из краевого бюджета бюжетных кредитов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 22.10.2014 № 311-ФЗ);
применением мер тарифного регулирования;
5) о подготовке проекта закона Красноярского края о внесении изменений в налоговое законодательство Красноярского края в части оказания мер государственной поддержки в форме налоговых преференций в отношении организаций, осуществляющих на территории Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов деятельность по переработке продукции, добываемой коренными малочисленными народами Севера;
6) по внесению изменений в государственную программу Красноярского края «Создание условий для сохранения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Красноярского края и защиты их исконной среды обитания», утвержденную постановлением Правительства Красноярского края от 30.09.2013 № 520-п в части включения мероприятий, направленных на повышение уровня жизни коренных малочисленных народов;
7) о подготовке и направлении в адрес Правительства Российской Федерации предложений о передаче отдельных федеральных полномочий для их реализации территориальными органами (подразделениями) органов исполнительной власти края на территории административно-территориальных единиц с особым статусом – Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов;
8) по внесению изменений в государственную программу Красноярского края «Об утверждении государственной программы Красноярского края «Содействие развитию местного самоуправления», утвержденную Постановлением Правительства Красноярского края от 30.09.2013 № 517-п, в части организации работы на территории Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов мобильных пунктов краевого государственного бюджетного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» таким образом, чтобы обеспечить вылет сотрудников в отдаленные поселки;
9) о разработке Порядка образования территории традиционного природопользования малочисленных народов краевого (регионального) значения и перечня документов, необходимых для принятия решения об образовании территории традиционного природопользования малочисленных народов краевого (регионального) значения;
10) об унификации и оптимизации законодательства Красноярского края, определяющего меры социальной поддержки граждан.
Законодательному Собранию Красноярского края:
рассмотреть вопрос о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания проекта федерального закона, определяющего особый статус административно-территориальных единиц, созданных в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа.
Органам местного самоуправления Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов:
1) обратить внимание на необходимость соблюдения положений статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации;
2) принять меры по оптимизации расходов местного бюджета.
5. Принятые решения и меры по устранению выявленных нарушений и реализации предложений Счетной палаты Красноярского края
В адрес Счетной палаты Красноярского края поступило письмо за подписью первого заместителя Губернатора края - председателя Правительства края В.П. Томенко, в соответствии с которым большинство сформулированных Счетной палатой Красноярского края предложений в настоящее время находятся в различной стадии подготовки решения. Исключением являются предложения по подготовке проекта федерального закона, определяющего особый статус Таймыра и Эвенкии, а также о подготовке предложений о передаче отдельных федеральных полномочий для их реализации территориальными органами (подразделениями) органов исполнительной власти края на территории бывших округов.
[1] http://atlas.socpol.ru/portraits/KrasYar.shtml - социальный атлас российских регионов